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去年四月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定按照《政府工作報(bào)告》的部署，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目。在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)，報(bào)告中所稱的“特許經(jīng)營(yíng)”方式即是當(dāng)前熱議的PPP模式。與一般BT項(xiàng)目不同的是，PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人不再僅僅是參與投資、建設(shè)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，投資人還可通過(guò)對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的有效管控，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益獲取投資回報(bào)，PPP模式能夠?qū)⒐伯a(chǎn)品的供給義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)、收益合理分配給社會(huì)投資人，有效控制政府性債務(wù)、緩解財(cái)政支出壓力，同時(shí)提高社會(huì)公共產(chǎn)品的供給效率。本文結(jié)合預(yù)算法修正案、財(cái)政部76號(hào)文等財(cái)政預(yù)算管理新政文件(本文統(tǒng)稱“預(yù)算法新規(guī))規(guī)定，就新規(guī)對(duì)于PPP項(xiàng)目的影響及對(duì)策簡(jiǎn)要加以分析，供PPP項(xiàng)目投資人參考。
一、預(yù)算法新規(guī)對(duì)于PPP項(xiàng)目的影響
1.結(jié)合財(cái)政管理立法和政策動(dòng)向，投資人對(duì)于參與PPP模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，即應(yīng)由原先財(cái)政支付的保障轉(zhuǎn)向?qū)PP項(xiàng)目收益的可覆蓋性、項(xiàng)目管理效率的提高以及對(duì)地方政府信用的綜合關(guān)注。
從目前財(cái)政部倡導(dǎo)的PPP模式來(lái)看，運(yùn)用PPP模式的該類項(xiàng)目要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。項(xiàng)目收益來(lái)源包括兩種渠道：用戶付費(fèi)和政府付費(fèi)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(即43號(hào)文)規(guī)定，政府不再被允許對(duì)PPP項(xiàng)目的投資收益承諾提供直接的償付義務(wù)和擔(dān)保責(zé)任，項(xiàng)目性質(zhì)由“以投資為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑⻊?wù)和經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向”。
財(cái)政部2014年9月24日發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(即76號(hào)文)明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目涉及預(yù)算管理、政府采購(gòu)、政府性債務(wù)管理，對(duì)財(cái)政管理提出了更高要求，要求地方各級(jí)財(cái)政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
綜上，預(yù)算法新規(guī)對(duì)社會(huì)投資人顯然提出了更高的要求。在投資收益主要來(lái)源于項(xiàng)目收益的情形下，投資人如何保障投資收益如期獲付，這就需要轉(zhuǎn)變之前做BT項(xiàng)目的思維慣性，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，提高項(xiàng)目管理效率，降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平，真正使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值(VFM)。
2.PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批。
涉及財(cái)政性資金支付(包括財(cái)政補(bǔ)貼)的PPP項(xiàng)目，本質(zhì)上都屬于政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理要求列入預(yù)算。去年1月份財(cái)政部《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》要求，政府購(gòu)買服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排；對(duì)預(yù)算已安排資金且明確通過(guò)購(gòu)買方式提供的服務(wù)項(xiàng)目，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；對(duì)預(yù)算已安排資金但尚未明確通過(guò)購(gòu)買方式提供的服務(wù)，可根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式交由社會(huì)力量承辦。該文明確了政府購(gòu)買項(xiàng)目(服務(wù))的資金必須嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》、《預(yù)算法》的規(guī)定列支財(cái)政預(yù)算。
2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“地方政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程……政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)所需資金在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算。”
PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政性資金支付的，還應(yīng)依法經(jīng)人大審批。《預(yù)算法》修正案規(guī)定對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)行全口徑統(tǒng)一管理。修正案中規(guī)定：預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整；各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。
二、預(yù)算法新規(guī)的應(yīng)對(duì)建議
根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定的人大會(huì)議制度，地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次，決議地方重大決策事項(xiàng)；人大常委會(huì)是每?jī)蓚�(gè)月至少舉行一次。經(jīng)五分之一以上代表提議可以臨時(shí)召集人大會(huì)議。事實(shí)上，地方人大不會(huì)因?yàn)橐粋�(gè)PPP項(xiàng)目而特別召開(kāi)人大會(huì)議，況且PPP項(xiàng)目的政府支付和補(bǔ)貼問(wèn)題只能作為預(yù)算草案的一部分，而能夠在時(shí)間上協(xié)調(diào)的人大常委會(huì)，又不具備預(yù)算審批權(quán)，只能按預(yù)算法規(guī)定調(diào)整預(yù)算。那么，PPP項(xiàng)目的投資人該如何能落實(shí)財(cái)政支付資金的預(yù)算保障問(wèn)題呢？對(duì)此，筆者建議如下：
1.在前期PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審批過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)由政府和財(cái)政部門明確政府采購(gòu)資金(包括財(cái)政補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金支持)列支財(cái)政預(yù)算的資金安排。從立項(xiàng)到招投標(biāo)完成直至簽訂協(xié)議往往要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，預(yù)算審批也要?dú)v經(jīng)政府編制、專委會(huì)初審、批復(fù)等流程，在此過(guò)程中，政府應(yīng)提前編制財(cái)政預(yù)算草案，及時(shí)將PPP項(xiàng)目的政府支付資金提交后續(xù)年度地方人民代表大會(huì)決議，盡早落實(shí)人大有效決議文件的出具。
2.在項(xiàng)目實(shí)施階段，因不可抗力、政府違約等導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目發(fā)生重大調(diào)整變更的，投資人已投入資金、新增投資的補(bǔ)償款項(xiàng)建議通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算中的預(yù)備費(fèi)予以落實(shí)。按照《預(yù)算法》修正案規(guī)定，地方要按照一般公共預(yù)算支付額的百分之一至百分之三標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案由地方財(cái)政部門提出，人民政府有權(quán)決定預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用。在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)；預(yù)備費(fèi)不足支出的，人民政府可以先安排支出；屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案。所以，對(duì)于因突發(fā)事件導(dǎo)致項(xiàng)目投資人增加的支出或損失，建議在特許權(quán)協(xié)議中明確列入政府預(yù)備費(fèi)計(jì)劃，并盡可能協(xié)調(diào)財(cái)政部門和人民政府作出有效承諾。 | 
